《社会救助法》酝酿八年有望出台

听风看雨

10月24日下午，受国务院委托，民政部部长李立国向全国人大常委会报告社会救助情况，表示《社会救助法》已列入全国人大的立法工作计划。

全国人大内务司法委员会建议加快社会救助法、慈善事业法等法律的立法进度。

事实上，自2005年国务院正式启动草案起草工作后，历经国务院常务会议两次审议均未通过。

社会救助法亟须破冰。

调整救助立法范围促法律尽快出台

放慢。比如最低生活保障制度管理和运行有一套相对成熟的机制，但教育救助、住房救助等还没有。又比如，住房救助到底属于住房保障部门管理还是民政部门管理，这个分歧也很大。

当然，立法中的分歧还不止这一些，在缺乏共识甚至基本共识的条件下，立法就显得异常艰难了。在2007年的一次社会救助立法研讨会上，我看到几十个部门到会都在希望将自己有关的工作内容纳入法律之中时，我就知道这个法律很难如愿立法了，因为要把所有问题都归进来事实上是做不到的，在现实中还完全没有解决好的问题要在法律上加以明确也是不可能的。

社保立法的一个遗憾

法律草案迄今仍未能提交到全国人大常委会审议，这不能不说是遗憾。

记者：你一直致力于推动社保领域的立法，《社会救助法》进展如何？

郑功成：我确实在近十来年间一直呼吁应当加快社会保障领域的立法步伐，因为这一制度的根本目的在于为全体人民提供稳定的安全预期，如果没有相应的法律规范，这种解除后顾之忧的制度安排就始终具有不确定性，其功能作用就会大打折扣，进而不仅不会减少乃至消除人们的不安，反而会导致无端的焦虑情绪。

在我长期关注并且在近十年间领衔提交的立法议案中，《劳动合同法》、《就业促进法》、《社会保险法》、《军人保险法》等均已经制定了法律，只有《社会救助法》、《住宅法》未能够如愿立法。

其中，《社会救助法》两次列入全国人大常委会的立法计划，但法律草案历经国务院常务会议两次审议均未通过，迄今仍未能提交到全国人大常委会审议，这不能不说是我国社保立法的一个遗憾。

记者：《社会救助法》的地位如何？

郑功成：《社会救助法》不仅是社会保障体系的支架性法律，也是整个社会法部门起支架性作用的法律，从而是构成中国特色社会主义法律体系的重要法律。如果迟迟不出台，不仅无法保证社会救助制度规范、良性运行，而且亦将影响到整个社会保障制度的法制化和整个国家的法治建设。

正因为如此，第十届、十一届全国人大常委会均将其纳入立法计划，我所在的全国人大内务司法委员会还多次组织立法调研与研讨。就在今年10月下旬召开的全国人大常委会上，内司委在回应有关社会救助法的代表议案时，仍然继续强调要尽快加快立法步伐，要求由国务院尽快提交全国常委会进行审议。

记者：为什么如此看重社会救助立法？

郑功成：社会救助是面向低收入者或困难群体与不幸者的社会保障措施，关系到最困难群体与不幸者的基本生存权益，是公认的维护底线公平的基础性社保制度安排。如果没有法律的规范，它在实践中就可能被扭曲，立法的重要性不言而喻。

我在参与立法调研中发现，由于立法的滞后，这一制度虽然成就巨大，但实践中的诸多问题急切需要通过立法才能解决。

例如，如果没有《社会救助法》的专门授权，救助机构就很难全面调查到申请救助者的财产与收入状况，因为银行、证券交易机构等均须依照相关法律而为当事人保密，房屋管理、户籍管理机构亦无义务协助提供相应的资讯，在这种情形下，就完全可能出现该救助的得不到救助、不符合救助条件的反而得到了救助的现象。

救助机构为了杜绝不符合条件者申请救助，在无法准确把握申请者的财产与收入情形下，往往采取各种各样的“土政策”，比如有损受助者人格尊严的张榜公示和依靠群众举报，一些地方就出现了有的困难家庭因被举报家里养了狗或者上了一次饭店等而被取消低保资格的个案。

特别是张榜公示，等于给低收入家庭打上了贫穷烙印，这就是无法可依条件下的无奈之举。

此外，由于缺乏法律的严格规范，那些不符合条件的受助者亦未见受到应有的惩罚。

据去年一项调查，有的地方大约有10％甚至20％的低保户不符合申请低保的资格条件，这在国外及我调查过的香港特别行政区，都是以诈骗公共财产罪论处的，在我国却往往不了了之。

一些地方的人情保、关系保屡禁不止，都是因为没有严格的法制与处罚措施所致。因此，加快社会救助立法步伐确实迫在眉睫。

三大分歧在阻滞

是综合性立法还是专项立法，是完美立法还是渐进立法，确实困扰着该法进程。

记者：此前有人分析，认为《社会救助法》迟迟未出台的原因是国家财政能力承受不了，而且与社会保险法有内容上的冲突。

郑功成：这都不是原因。

因为我国的社会救助总体水平并不高，目前受助人口约占总人口的6%-8%，并不存在国家财力不堪承受的问题，何况救助困难群体与不幸者是任何国家的政府都无法推卸的责任。

它也与社会保险法不冲突，因为社会保险制度建立在劳资分担责任、政府担保的基础之上，它以缴费参加为享受待遇的条件，而社会救助强调的是政府应当救助困难群体或低收入与不幸者。

记者：那社会救助立法进程缓慢主要是什么原因？

郑功成：一是对该法涵盖的内容有分歧。换言之，是综合性立法还是专项立法，是完美立法还是渐进立法，确实困扰着该法进程。如社会救助与慈善事业的关系如何处理，司法救助是否纳入该法，实际上都缺乏共识，因为社会救助通常都是基于收入与生活保障，而司法救助则基于司法正义等等。

二是一些专项救助并不成熟，如医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助制度在实践中还在摸索之中，其管理与运行机构与最低生活保障制度存在着较大差异，目前大多叠加在低保制度之上，事实上不应当这样简单叠加，这些专项救助写入法律，客观上无法得到妥善处理。

三是管理体制及职能分工尚未真正理清。社会救助涉及多个部门，各部门均想将自己负责的相关工作纳入法律，但如果步调不能一致，救助立法进程就会

调整立法范围应是加快立法的可行途径

有可能在解决社会救助共性问题的条件下，适当调整立法规范的具体工作内容。

记者：如果依照现状进行立法，你预计还有多久《社会救助法》才能出台？

郑功成：如果还是依照现行的思路立法，估计再有三年，《社会救助法》也未必能出台。

因为要等教育救助、医疗救助、住房救助等各项与救助相关的工作相对成熟，管理体制都已理顺，才能达成共识，这样反过来讲当然要拖立法的后腿。

我担心的就是这一制度在实践中被扭曲的现象还将持续下去。

记者：怎样才能加快立法？

郑功成：我觉得首先要更新立法理念。我们不可能尽快制定一部完美的综合性的社会救助法，却有可能在解决社会救助共性问题的条件下适当调整立法规范的具体工作内容。

换言之，先立法明确社会救助中的国民权益与政府责任、社会救助的基本原则、制度框架、基本权利义务关系及主体各方应当承担的法律责任。

同时，对生活救助如最低生活保障及急难救助等内容立法，因为生活救助是社会救助制度中的核心内容，急切需要得到法律规范，而对还处于探索中的医疗救助、教育救助、住房救助等暂时排除在外。

这样可以在不影响社会救助制度稳健推进的同时，继续深化其他专项救助制度的改革。我认为这是一个可行的方案。

与其遥遥无期地等待制定一部相对完美的、综合的社会救助法，不如适当调整社会救助立法的内容和范围。

当前急需的是一部能够解决社会救助共性问题并使以最低生活保障制度为核心的生活救助制度尽快走向定型、稳定的法律。

记者：简化内容有什么优势？

郑功成：如果按照这一思路来立法，则该法的任务实际上就是明确生活救助的对象与政府责任，这可以解决低收入群体与不幸者的稳定安全预期问题；同时明确主体各方的权利义务关系及法定责任，这样就可以提升社会救助实践中的法律严肃性，对那些不符合资格条件的冒领者以严厉的威慑。

同时，由于生活救助只属于民政部门一家主管，也避免了部门间的争议。况且，生活救助其实就是财产和收入的一个标准，以此为标准，政府承担责任，这样立法的难度要小。只要生活救助制度规范了，也有利于促进其他救助制度逐渐走向成熟定型。例如，如果《社会救助法》出台了，凡涉及到财产与收入调查的问题（如到银行查账、要房地产部门配合提供申请者的住房情况等），救助机构就有了法律的授权，从而也就能够避免制度被扭曲、受助者人格尊严因张榜公示而受损的现象。

背景

酝酿八年出台仍无期

15年前，时任民政部救灾救济司司长的王振耀就接到过起草社会救济法的指示。

由于时机并不成熟，王振耀转而将注意力放在了先起草城市居民最低生活保障条例上。

有专家曾表示，中国社会救济工作的历史，实际上就是一部没有法律界定的历史，从其一般原则到具体的内容操作，带有很大的主观随意性。

中国的社会救助实际上就来源于社会救济。

在新中国成立后的相当一段时间内，中国社会救济工作主要是对“三无”人员和精简退职职工等特殊对象的救助，范围小、标准低，救助的随意性也很大。现代型社会救助在中国的起点，应该是城市居民最低生活保障制度。

1993年，上海市率先建立城市居民最低生活保障制度。

随后的几年中，国务院陆续发布了一些法规和政策，如《关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知》，《城市居民最低生活保障条例》；2003年的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》；2006年新的《农村五保供养工作条例》；2007年的《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》等等。

中国社会科学院社会学所研究员唐钧表示，低保制度成为中国社会救助制度的核心内容，也一度形成低保制度就是社会救助制度的说法。

但随着低保制度的发展，城乡一体、特殊需求人群救助等问题摆在救助管理者面前，一些人围绕专项救助，有意探寻以社会救助为基础、以社会保险为主体、以社会福利为补充的社会保障制度建设，将社会救助置于社会保障大局中考虑。

事实上，八届全国人大常委会和十届全国人大常委会，均曾将时称《社会救济法》的立法纳入五年立法规划。后经各界讨论达成共识，将其更名为《社会救助法》，并于2005年开始起草。

2008年的两会中，中国城乡社会救助体系被概括为：它是一个以城乡低保制度为基础，以农村五保供养制度、灾害紧急救济制度、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容，以住房救助、教育救助、司法援助制度相配套，以临时救助制度为补充，与慈善事业相衔接的一种制度体系。

2008年8月15日，国务院法制办公开社会救助法的征求意见稿，但2009年该草案未能获得国务院常务会议通过。

在2010年的十一届全国人大三次会议上，全国人大代表、中国人民大学副校长王利明等96名代表提出议案，建议制定社会救助法，该法重新引发各界关注。

再次被进入全国人大立法计划，似乎表明，社会救助法将再次被启动。

但据相关人士透露，草案不久前再次在国务院常务会议上被否，立法目前处于停滞状态。

“输血式”“造血式”救助之争

“8年的立法时间不算长，还有比它更长的。”2009年前后，曾数次参与关于社会救助法研讨会的唐钧，再次提起社会救助法时已经记不太清当时讨论的《社会救助法（草案）》中的具体条例。

在他的印象里，社会救助法好像已经很久没被提起过了。

由于贫富差距仍然存在，自然灾害频发，某些群众因病致贫以及天灾人祸等原因，遭受重大人身财产损害，仅依靠自身力量和现有的救助渠道难以摆脱困境，急需获得社会救助。有关专家认为，制定社会救助法是保障民生的需要。

唐钧认为，由于低保制度在中国运行得已经很成熟了，社会救助法应该很容易在中国制定。

“最基本的救助方式就是现在的低保，即设立一个贫困线或救助标准，贫困线根据最低的消费来确定，只要家庭的人均收入低于贫困线，就可以得到救助，这也是中国人民最基本的权利”。唐钧表示，国际惯例也是如此。

这样的救助即输血式救助。

但有业内人士表示，社会救助法草案两度被否，原因就在这种输血式救助上。

业内人士称，这种输血式救助其实存在很大分歧。有人认为低保这种输血式的救助模式应当转为造血式的救助模式，因此对这样的救助模式不甚满意。

“先解决困难群体的生存权，接下来才能考虑下一步的发展权”，曾参与过社会救助法立法的中国公益研究院常务副院长高华俊表示，直接跳过生存权就实现“造血”，这不太现实。

对于这样的原因致使社会救助法迟未出台，他有些无法理解。

社会救助法应体现发展性思维

现在社会救助法读来读去，已经变成了对现有制度的总结，这是高华俊对社会救助法草案最大的感触。

在高华俊看来，现在的社会救助法草案既不给穷人“赋权”，没有给予他们更多的社会发展权利，也不给他们“赋能”，即帮穷人进行资产建设和能力建设。

“社会救助与就业本应成为一个整体，救助贫困家庭本来就是为了贫困家庭的再生产”，高华俊认为，社会救助依然停留在“人无饥寒”，维持最底线的生存权这种简单的层面，现在的社会救助法并没有体现发展的思维。

“活下来的目的是什么？活下来的目的不就是为了追求幸福和对社会的发展贡献吗？”高华俊说，这就是一个社会权利的视角，同时回到了国家为什么要建社会救助制度的出发点。

很多福利国家都是在让每个公民拥有享受广泛福利等公民权利以后，使得公民对这个国家共同体充分认同，民族团结自然而然就会达成了。

上个世纪90年代末，由于失业人群较多，各种保险和制度并不完善，曾参与城市低保制度建立过程的唐钧个人的想法是，先把因失业造成生活贫困的人纳入到低保线中，随后再通过各种渠道尽量使他们自力更生，这与高华俊的想法不谋而合。

从1992年到2002年，经过十年的努力，2200万的城市贫困人口被划到低保范围中，但他们的发展权却受到了限制，“因为民政部门不管就业，而人社部门是不管低保的，下一步就没办法实施了。”唐钧介绍。

这个问题在社会救助法草案中并没有解决，高华俊认为这是社会救助立法过程中容易被忽视的问题。

考验国家财政承受能力

除社会救助法中仍存在的漏洞没有解决外，各种救助都希望被纳入社会救助法的立法范围中，也让人担心连续出台民生大法之后的国家财政承受力问题。

一方面一些业内人士认为这不排除是有些部门希望借“大救助”模式，解决机构内的人员编制及财物问题。

多次参与研讨会的情况是，懂法律的专家希望把自己的司法援助纳入社会救助中。唐钧认为，这样做实际上会使法律中有歧义的地方增多，客观上增加了社会救助立法的难度。

另一方面，对于国家财政承受能力有限这个让社会救助法迟迟不出台的原因也遭到了专家们的否定。

“这么一点点钱，国家财政怎么可能承受不了？”唐钧对这个理由显得有些无奈。

高华俊介绍，西方福利国家将社会救助作为其福利体系三大功能板块之一。在澳大利亚、新西兰等少数国家，社会救助是整个社会福利体系的主体，救助人数占总人口20%以上。

相比之下，中国是社会救助规模很小的国家。

“中国各类社会救助人数合计8000多万人，不足总人口7%;财政社会救助支出，中央财政支出可计算口径约1000亿元，地方支出小于中央，总支出应在2000亿元左右。加上各级政府救灾经费和对棚户区改造和农房改造，不足200亿元。相对近50万亿的GDP和10万亿元的财政收入简直不值一提”。

高华俊解释，“要知道，发达国家财政支出60%以上都是用于福利支出，其中还不包括教育支出”。

救助对象需立法明确

即便低保制度在中国运行得已经很成熟了，但在执行过程中，也出现了各种各样的问题，急需法律的规范。

在审核社会救助对象时，就需要一些民政部门去核实申请救助者的财产与收入状况，但没有社会救助法，在核批社会救助对象时，由于《商业银行法》等法律有限制条件，民政部门无法及时查询救助申请家庭财产等经济状况信息，造成一些地区出现社会救助对象认定不准确以及“关系保”、“人情保”等问题。

唐钧认为，社会救助的立法不仅应明确实施救助的原则和范围，而且应该明确政府对公民进行救助的义务和责任，即公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下从国家和社会获得社会救助的权利。